【專家講壇】修法為醫(yī)械上市許可持有人制度鋪路——蔣海洪

　　6月25日，司法部公布了《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例修正案（草案送審稿）》（以下簡稱《修正案草案》），意味著醫(yī)療器械行業(yè)母法在短時間內(nèi)迎來了第三次大修改。這次修改既與此前兩次修改一脈相承，又呈現(xiàn)出令人印象深刻的特色和亮點，引起了社會的高度關(guān)注。

銳意進取立新規(guī)

　　自2000年《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》）實施以來，盡管相應(yīng)的管理制度相繼出臺，但卻一直沒有形成兼具基礎(chǔ)性、全局性的根本制度。按照醫(yī)療器械產(chǎn)品全生命周期管理的要求，國家一直在構(gòu)建相應(yīng)的法規(guī)管理體系。如醫(yī)療器械上市前的分類管理、臨床評價以及注冊生產(chǎn)管理制度，上市后的經(jīng)營管理、不良事件監(jiān)測、再評價以及召回制度。上述制度間盡管彼此聯(lián)系，但分段立法的痕跡較為明顯，缺乏整體部署。此次《修正案草案》明確提出，構(gòu)建醫(yī)療器械上市許可持有人制度，并在相關(guān)條款對持有人的權(quán)利、義務(wù)進行了規(guī)定，這就使醫(yī)療器械行業(yè)的根本制度初顯雛形，進而將確立上市許可持有人制度在醫(yī)療器械領(lǐng)域的基本法地位。

　　此前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》首次公開提出了醫(yī)療器械上市許可持有人制度，該制度與上海市正在試點的醫(yī)療器械注冊人制度內(nèi)涵基本一致。其以持有人為醫(yī)療器械全程質(zhì)量管理的責(zé)任主體，貫穿醫(yī)療器械產(chǎn)品全生命周期的所有環(huán)節(jié)，關(guān)聯(lián)了醫(yī)療器械上市前、上市后兩大階段的相關(guān)制度，*終形成了自己的制度格局。在該制度中，持有人的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任貫穿于產(chǎn)品的全生命周期，從而連接了不同的管理環(huán)節(jié)并形成一個既具內(nèi)涵又有形式的基本法律制度。該制度的確立和完善，將對醫(yī)療器械法規(guī)體系產(chǎn)生深刻影響，并推動相關(guān)配套部門規(guī)章的修訂。

審批創(chuàng)新破瓶頸

　　醫(yī)療器械產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)系著人們的生命安全和身體健康，如何在管理過程中兼顧產(chǎn)品的安全性、有效性以及可及性，一直是科學(xué)監(jiān)管的重心?！缎拚覆莅浮诽岢鰧⒌诙愥t(yī)療器械產(chǎn)品注冊由省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理部門審評審批，改由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門審評審批，并規(guī)定國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門可以授權(quán)經(jīng)考核評估、具備條件的審評機構(gòu)開展審評審批。這是推進注冊審評公正、統(tǒng)一審批尺度的有力手段，可以避免諸如“高類低批”或注冊申請“游擊戰(zhàn)”的現(xiàn)象。此外，《修正案草案》明確規(guī)定對用于治療罕見疾病、嚴(yán)重危及生命且尚無有效治療手段的疾病、應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件急需的醫(yī)療器械實行附條件審批，并依所附條件靈活規(guī)定醫(yī)療器械注冊證的有效期。這對于加快臨床急需醫(yī)療器械的審批具有重要意義，可在一定程度上解決急需醫(yī)療器械的可用、可及問題。

　　《修正案草案》在理清臨床評價和臨床試驗兩者關(guān)系的同時，進一步優(yōu)化了醫(yī)療器械的臨床試驗管理制度。醫(yī)療器械注冊審評實踐中，深受關(guān)注但又一時難以解決的問題主要集中在注冊審批效率以及臨床急需醫(yī)療器械的審批兩大方面。此次《修正案草案》瞄準(zhǔn)上述問題，明確提出了三大針對性措施加以解決。一是將第三類高風(fēng)險產(chǎn)品臨床試驗審批由明示許可改為默示許可，規(guī)定國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)自受理臨床試驗申請之日起60個工作日內(nèi)決定是否同意開展臨床試驗，逾期未作決定的，注冊申請人可以開展臨床試驗；二是接受境外開展的臨床試驗數(shù)據(jù)用于在國內(nèi)注冊，原國家食品藥品監(jiān)管總局此前已經(jīng)發(fā)布了關(guān)于接受醫(yī)療器械境外臨床試驗數(shù)據(jù)技術(shù)指導(dǎo)原則的通告；三是增加拓展性臨床使用的要求，規(guī)定對正在開展臨床試驗的用于治療嚴(yán)重危及生命且無有效治療手段疾病的醫(yī)療器械，初步觀察可能獲益，且符合倫理要求的，經(jīng)知情同意后，可在開展醫(yī)療器械臨床試驗的機構(gòu)內(nèi)用于其他患者，其安全性數(shù)據(jù)可用于醫(yī)療器械注冊申請。

寬嚴(yán)相濟促發(fā)展

　　《修正案草案》延續(xù)2014年《條例》修訂時寬嚴(yán)相濟的修訂思路，在保證產(chǎn)品安全有效的前提下，采取更為靈活的監(jiān)管措施。

　　如《修正案草案》提出，對部分在流通過程中通過常規(guī)管理能夠保證其安全性、有效性的第二類醫(yī)療器械，可以豁免經(jīng)營備案；第二類、第三類醫(yī)療器械注冊申請時提交的產(chǎn)品檢驗報告既可以是申請人的自檢報告，也可以是有資質(zhì)的醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)出具的檢驗報告。《修正案草案》還提出取消醫(yī)療器械廣告的審批，對境內(nèi)外未上市的創(chuàng)新醫(yī)療器械，不再要求提供境外上市銷售證明等。這些新規(guī)定體現(xiàn)了更強的靈活性。

　　此外，《修正案草案》明確規(guī)定禁止進口和銷售已使用的醫(yī)療器械，增設(shè)處罰到人的具體條款，再次提高故意違法行為的處罰額度，體現(xiàn)了從嚴(yán)監(jiān)管的精神。如對生產(chǎn)、經(jīng)營假冒醫(yī)療器械，未經(jīng)許可從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，罰款*低限由5萬調(diào)整為10萬，*高限由貨值金額的20倍調(diào)整為30倍，以加大違法成本，大力打擊違法行為。

人才培養(yǎng)固基礎(chǔ)

　　《修正案草案》明確規(guī)定國家建立職業(yè)化醫(yī)療器械檢查員制度，將專職檢查員隊伍建設(shè)提升到了法規(guī)層面，顯示了將醫(yī)療器械監(jiān)管專業(yè)化進行到底的決心。對此，需要做好醫(yī)療器械專職檢查員的分類和統(tǒng)籌管理，讓這一職業(yè)不僅能吸引人、留住人，而且能成就人，使之成為專業(yè)性和權(quán)威性的代表。上文提到的將原二類醫(yī)療器械注冊審評收歸國家藥品監(jiān)管局，這將促使國家培養(yǎng)更多專業(yè)性的審評員來落實制度的改革。不管是檢查員還是審評員，在行業(yè)快速發(fā)展以及監(jiān)管制度變革的背景下，他們將成為監(jiān)管隊伍的中流砥柱，擔(dān)當(dāng)更多重要任務(wù)。

　　《條例》的再次修訂，將進一步推動我國醫(yī)療器械法規(guī)體系的深度調(diào)整，與國際醫(yī)療器械法規(guī)的融合步伐也將加快。這些變化將深刻改變行業(yè)面貌和格局，醫(yī)療器械合同定制研發(fā)生產(chǎn)組織（Contract Development and Manufacturing Organization，CDMO）服務(wù)外包市場將得到資本與技術(shù)的熱捧，整個醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式面臨著資源合理重組的重大契機。在醫(yī)療器械上市許可持有人制度的推動下，研發(fā)機構(gòu)和科研人員對技術(shù)擁有更多的話語權(quán)，將極大地激發(fā)他們的投資和技術(shù)研發(fā)熱情，我國醫(yī)療器械產(chǎn)品研發(fā)和技術(shù)更新投入長期徘徊不前的局面會被打破。在新的行業(yè)基本制度影響下，醫(yī)療器械的研發(fā)、生產(chǎn)以及經(jīng)營活動會呈現(xiàn)出新的特征，相對封閉的醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)環(huán)境將加快與其他產(chǎn)業(yè)的融合交替，從而吸納更多更好的社會資源，*后使醫(yī)療器械行業(yè)真正發(fā)展壯大。